Wendbaarheid

Voor een uitgebreide toelichting verwijzen wij u naar de paragraaf Financiering.

Leningen brengen meerjarige rentelasten met zich mee die drukken op een deel van de exploitatiebegroting. Hoe lager die druk, hoe groter de vrije ruimte en dus hoe wendbaarder de begroting. In voorgaande jaren hebben wij onze liquiditeitsprognoses verder verbeterd en heeft uw raad een viertal maatstaven voor schuldnormering vastgesteld, namelijk: schuldquote, rentedruk, renterisico en EMU-referentiewaarde. Het kengetal ‘Netto schuldquote’ is vanuit het BBV sinds de begroting 2016 verplicht gesteld.

5.1a Netto schuldquote (BBV)
5.1b Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen (BBV)
De netto schuldquote geeft inzicht in het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van het volume van de eigen inkomsten. Als de inkomsten stijgen neemt de mogelijkheid om schulden af te lossen toe. Omdat bij verstrekte leningen er onzekerheid kan bestaan of ze allemaal terug worden betaald, wordt de berekening van de netto schuldquote opgenomen zowel inclusief als exclusief de doorgeleende gelden.

Netto schuld wordt gedefinieerd als de uitkomst van:

• Het totaal van de vaste schulden, de netto vlottende schulden en overlopende passiva minus
• Het totaal van de overige uitzettingen met een rentetypische looptijd ≥ 1 jaar, de kortlopende vorderingen, liquide middelen en overlopende activa.  

Deze waarden zijn van de gemeentelijke balans af te lezen.

Formule netto schuldquote:
[totaal van de netto schuld gedeeld door totaal van de baten vóór reserves, uitgedrukt in %]

Formule netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen:
[totaal van de netto schuld minus het totaalbedrag aan verstrekte geldleningen gedeeld door totaal van de baten vóór reserves, uitgedrukt in %]

Maatstaf
Een laag percentage is gunstig voor de financiële wendbaarheid. Als maatstaf adviseert de VNG 130% als maximum norm te hanteren en daarboven de schuld af te bouwen. Wij hanteren in Utrecht de lagere maatstaf van 100% voor de netto schuldquote.

Tabel 5.1: Netto schuldquote en netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

Stand van zaken
Als gevolg van de groei van de stad wordt de komende jaren nog een financieringsbehoefte verwacht. De ervaring leert tevens dat de realisatiecijfers van de schuldquote lager zijn dan in de begroting, doordat het tempo van investeringen vaak achterblijft bij ramingen. Uitgaande van een stabiel blijvend begrotingstotaal leidt dit op termijn toch tot een oplopende schuldquote. Vooralsnog blijft dit kengetal binnen bovengenoemde norm van VNG (130%) en van Utrecht (100%).
Op bovenstaande uitkomst per eind 2019 is bovendien een zogenoemd 'noemereffect' van toepassing. De schuldquote wordt immers, zoals wettelijk voorgeschreven, berekend door de netto schuld te delen door de exploitatiebaten voor bestemming. Het begrotingskengetal was berekend op basis van 1,4 miljard euro aan begrotingsbaten, terwijl dit is uitgekomen op 1,5 miljard euro. Dit heeft een verlagend effect op de schuldquote.
De schuldafname blijkt ook uit de berekening van de EMU-tekorten (zie EMU-saldo)

Sturingsmogelijkheden
Door verkoop van overtollig geworden gemeentelijk eigendom kunnen leningen afgelost worden en verbetert de schuldpositie. Bij toekomstige investeringsbeslissingen maakt het begrote effect op de netto schuldquote deel uit van de afwegingen.

5.2 Renterisico-norm
Op het moment dat nieuwe leningen moeten worden aangetrokken voor (her-)financiering of in het geval renteherziening van toepassing is, lopen we renterisico. Door een goede spreiding van de langlopende leningenportefeuille houden wij de afhankelijkheid van de rentestand zo klein mogelijk.

Maatstaf
Een laag percentage is gunstig voor de financiële wendbaarheid. In de Wet financiering decentrale overheden (Wet Fido) is bepaald dat gemeenten bij herfinanciering per jaar renterisico mogen lopen ter grootte van maximaal 20% van het begrotingstotaal aan lasten. Volgens die wettelijke norm zou in 2019 voor gemeente Utrecht een renterisico van circa 302 miljoen euro aanvaardbaar zijn (zie ook de Financieringsparagraaf). Zelf hanteren wij echter een stringentere norm die niet verbonden is aan het begrotingstotaal maar aan de omvang van de leningenportefeuille. Het daarbij geldende percentage is maximaal 10%.

Tabel 5.2: Renterisico-norm

Bedragen zijn in miljoenen euro's

Stand van zaken
In Utrecht voldoen we ruimschoots aan de wettelijke norm van 20%. Ook voldoen we meerjarig aan de strengere Utrechtse maatstaf van 10%.

Sturingsmogelijkheden
Door een goede spreiding van de leningenportefeuille willen wij de afhankelijkheid van de rentestand op één bepaald moment zo klein mogelijk houden.

5.3 Rentedruk
Leningen aangaan brengt rentelasten met zich mee die drukken op een deel van de exploitatiebegroting. Hoe groter de schulden, des te groter het deel van de begroting dat bestemd is voor rentelasten en hoe minder flexibel de begroting wordt.

Formule: [rentedruk = netto rentelasten gedeeld door totaal van de lasten (vóór reserves), uitgedrukt in %]

Maatstaf

Een laag percentage is gunstig voor de financiële wendbaarheid. Een gangbare maatstaf bij grote gemeenten was 4% voor het aandeel van de rentelasten in de totale begroting. Met de inwerkingtreding van de BBV Notitie rente is dit landelijk gedaald naar circa 2%.

Stand van zaken
Naast de huidige rentelasten op bestaande leningen, houden wij veiligheidshalve ook rekening met toekomstige stijging van de rente, herfinanciering en uitbreiding van de leningenportefeuille voor toekomstige investeringen. Met inbegrip van genoemde veiligheidsmarge voldoen wij ruimschoots aan de gangbare maatstaf voor gemeenten.

Sturingsmogelijkheden
Door enerzijds te sturen op het totaal van de externe financiering en anderzijds op beheersing van het renterisico door middel van spreiding van de leningenportefeuille, houden wij de rentedruk zo laag mogelijk.

5.4 EMU-referentiewaarde
In Europees verband stuurt het Rijk op beheersing van het begrotingstekort op maximaal -3,0% van het Bruto Binnenlands Product (BBP). Voor de jaren 2019 tot en met 2022 is de macronorm (dus voor alle decentrale overheden gezamenlijk) door het Rijk inmiddels vastgesteld op maximaal -0,4% BBP.
De EMU-referentiewaarde was in de begroting 2019 nog berekend op 44 miljoen euro, dit op basis van het op dat moment nog bekende macronorm van -0,3% BBP. De individuele referentiewaarde betreft een richtwaarde voor het maximaal portie tekort dat een gemeente zou mogen hebben. Een overschrijding op gemeentelijk niveau zegt nog niets over de uitkomst van het EMU-saldo op macroniveau. De Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof) voorziet in een sanctiemechanisme indien de EMU-macronorm structureel wordt overschreden.
Na vaststelling van de Programmabegroting 2019 publiceerde het Rijk in de Septembercirculaire 2018 de definitieve individuele referentiewaarde voor gemeente Utrecht. Die kwam uit op 54 miljoen euro.
Zie voor nadere informatie ook de Financieringsparagraaf.

Berekeningswijze
De EMU-referentiewaarde is het relatieve aandeel van de gemeente Utrecht in het voor alle gemeenten gezamenlijk maximaal toegestane EMU-saldo. Dit bedrag hanteren we als indicatieve norm.

Stand van zaken
Over 2019 vertoonde het gemeentelijke EMU-saldo een overschot van bijna 19 miljoen euro. Daarmee opereerde de gemeente per definitie binnen de door het Rijk berekende toegestane tekortruimte (‘referentiewaarde’). De uitkomsten voor Utrecht zeggen niets over de landelijke uitkomst op macroniveau.
Bij de Programmabegroting was nog een negatief EMU-saldo voorzien van 115 miljoen euro. In werkelijkheid is het EMU-saldo dus circa 134 miljoen positiever uitgevallen dan geraamd. Dit komt hoofdzakelijk door:

• het positiever uitgevallen exploitatiesaldo voor bestemming (circa 96 miljoen euro voordelig);
• lagere netto investeringsuitgaven (circa 60 miljoen euro voordelig);
• hogere onttrekking aan voorzieningen (circa 25 miljoen euro nadelig) en
• hogere ontvangsten vanuit grondexploitaties (circa 11 miljoen euro voordelig).

Sturingsmogelijkheden
Bij het nemen van besluiten rondom nieuwe investeringen maken wij ook het effect op het EMU-saldo inzichtelijk om de uitkomst hiervan mee te laten wegen in de definitieve beslissing.

Dit kengetal geeft een indicatie van het tempo waarin we bij financiële tegenwind terug kunnen naar lagere personele lasten. Voor de definities sluiten we aan bij het landelijk platform ‘Vensters voor bedrijfsvoering’ en de Personeelsmonitor A+O-fonds gemeenten.
Dit kengetal voor organisatieflexibiliteit mag niet verward worden met het verplichte BBV-kengetal voor externe inhuur, zoals opgenomen in de paragraaf 'Bedrijfsvoering van deze begroting. Beide kengetallen verschillen van elkaar zowel inhoudelijk als qua berekeningsmethode.

• Inhoudelijk: voor de organisatieflexibiliteit tellen naast inhuur ook tijdelijke arbeidscontracten mee. Het kengetal voor externe inhuur daarentegen laat tijdelijke arbeidscontracten buiten beschouwing als het gaat om inhuur. Uitbesteding en outsourcing waarin sprake is van resultaatopdrachten worden bij beide kengetallen buiten beschouwing gelaten.
• Berekeningsmethode: De organisatieflexibiliteit rekent met formatie-eenheden (fte's) op peildatum. Daarbij wordt de inhuur in fte's omgerekend door het totaal aantal gecontracteerde uren te delen door 36 uur. Het kengetal voor externe inhuur daarentegen gaat uit van gerealiseerde kosten van inhuur, uitgedrukt in euro's in verhouding tot de totale loonsom plus inhuur.

Maatstaf
Het kengetal wordt bepaald aan de hand van het aandeel tijdelijke contracten inclusief inhuur in verhouding tot de werkelijke totale personele capaciteit. We onderscheiden daarbij drie hoofdgroepen van personeel, naargelang de mate waarin financiële verplichtingen de begroting meer of minder wendbaar maken: dienstverbanden en arbeidscontracten voor onbepaalde tijd respectievelijk dienstverbanden en contracten voor bepaalde tijd en tenslotte inhuur van derden. Deze laatste twee rekenen we tot de flexibele contracten. Onder de definitie van inhuur valt niet: alle vormen van uitbesteding en outsourcing waarin sprake is van resultaatopdrachten.

Formule: [som (fte met contracten voor bepaalde tijd + fte inhuur) / som (fte met contracten voor onbepaalde tijd + fte met contracten voor bepaalde tijd + fte inhuur), uitgedrukt in %]

Tabel 6: Relatieve aandeel tijdelijke contracten plus inhuur

Stand van zaken
Gemeten wordt inhuur en tijdelijke contracten als geheel in relatie tot de totale bezetting. Per 31 december 2019 was de totale bezetting 4381 fte, waarvan 395 fte inhuur en 354 fte met een arbeidscontract voor bepaalde tijd. Hierin is ook begrepen de nieuwe instroom met een tijdelijk contract van een jaar.
Het aandeel inhuur stijgt ten opzichte van vorig jaar met 87 fte en het aandeel tijdelijke contracten neemt met 32 fte toe.

Sturingsmogelijkheden
In Utrecht sturen we scherp op de inzet van externe inhuur. Als gemeentelijke organisatie streven we naar een gezond evenwicht tussen externe en interne flexibiliteit. Utrecht hanteert als uitgangspunt dat structureel werk ook structureel wordt ingevuld. Vast waar het kan, flexibel waar het moet. Externe inhuur heeft soms een kortlopend karakter van enige uren of enige dagen en soms gaat het over meerjarige inhuur op projecten.
Om onze opgaven uit te voeren, met behoudt kwaliteit, zijn goede en deskundige medewerkers nodig. Dit kunnen zowel interne als externe medewerkers zijn. We streven daarbij naar een gezonde balans.

Toereikende onderhoudsbudgetten zorgen ervoor dat wij als gemeente financieel in staat zijn om onze kapitaalgoederen op een aanvaardbaar niveau te onderhouden. Waar sprake is van oplopend achterstallig onderhoud geeft dit op termijn extra herstelkosten die de financiële wendbaarheid kunnen beperken. Het onderhoud van de kapitaalgoederen op basis van de actuele meerjaren onderhoudsprogramma’s lichten wij toe in de paragraaf 'Investeringen en onderhoud kapitaalgoederen' van deze programmabegroting. De meerjaren kadernota’s betreffen de Kaderbrief Vastgoed 2017 , het Meerjaren Perspectief Utrechts Vastgoed (MPUV) 2019 , de Nota Kapitaalgoederen Vastgoed 2020-2023
en de Nota Onderhoud kapitaalgoederen openbare ruimte 2016-2019.

Maatstaf
Als maatstaf hanteren we het criterium dat de bestaande budgetten voor de komende vier jaren toereikend zijn om de kapitaalgoederen op het door de gemeenteraad vastgestelde onderhoudsniveau te brengen of te houden conform de hiervoor genoemde kadernota’s. Voor Utrechts vastgoed hanteren wij de NEN 2767 normering, score 3: redelijk. Voor de openbare ruimte streven we naar economisch rationeel beheer, waarbij we voorrang geven aan het wegwerken van de meest prioritaire achterstand. Uitgangspunt is dat het totaal van de achterstand niet toeneemt.

Stand van zaken

Vastgoed
De begroting voor het onderhoud wordt gebaseerd op een meerjarenraming. Hieraan liggen Meerjarenonderhoudsplannen voor de panden (MJOP) ten grondslag. De MJOP’s worden periodiek bijgesteld door middel van inspecties. Jaarlijks zal aan het eind van het kalenderjaar een nieuwe tien jaren doorkijk worden gemaakt op basis van geactualiseerde MJOP's. Schommelingen in de uitgaven tussen jaren worden opgevangen door voorzieningen in de desbetreffende programma’s. Voor het programma Utrechts Vastgoed is dit toegelicht in een aparte raadsbrief (kenmerk 5652012 met datum 2 oktober 2018 en onderwerp 'Actualisatie onderhoudsprogramma’s vastgoed'). Uit de meerjarenraming (2018, doorkijk tien jaar) blijkt dat in de toekomst de onderhoudsmiddelen voor programma Utrechts vastgoed toereikend zullen zijn. Voor de programma’s Sport en Bereikbaarheid is het budget voldoende voor de komende vier jaar.

Kapitaalgoederen in de openbare ruimte
Op basis van een in 2018 in gang gezette actualisatie van de beheersystematiek en de uit te voeren inspecties stellen we een nieuwe raming op van de omvang van achterstallig onderhoud. Hierbij betrekken we de gewijzigde landelijke regelgeving conform de wet BBV met betrekking tot het achterstallig onderhoud en bekijken we ook hoe andere gemeenten hiermee omgaan. Tegelijkertijd actualiseren we de daarbij behorende beheerplannen. Op basis van de opgestelde beheerplannen verkrijgen we een actueel inzicht in de totale financiële behoefte voor de komende jaren en kunnen we een financiële strategie ontwikkelen om de begroting duurzaam te maken. Dit nemen we op in de Nota Beheer openbare ruime 2021-2024. 

Sturingsmogelijkheden

Vastgoed
Om het vastgoed op het door de Raad vastgestelde conditieniveau te kunnen onderhouden is een meerjarige planmatig onderhoudsprognose noodzakelijk. Zoals hiervoor al genoemd hebben we deze prognose voor nagenoeg al het gemeentelijk vastgoed. Naast deze normering is er een ambitie voor verduurzaming van het gemeentelijk vastgoed.

In de raadbrief Versnellingsopgave Energieneutraal Kernvastgoed hebben wij toegelicht welke verduurzamingsstrategieën wij volgen aan de hand van verschillende bouwjaarklassen.
Bij duurzaamheidsprojecten sturen wij aan op natuurlijke investerings- en onderhoudsmomenten: Wanneer er vanuit het onderhoudsbudget in een korte tijdsperiode veel geïnvesteerd moet worden, doet zich een natuurlijk vervangings- of vernieuwingsmoment voor. Door deze momenten efficiënt te benutten en te integreren in duurzaamheidsprojecten wordt het mogelijk om de onrendabele top aanzienlijk te verlagen. Daarnaast zetten we bij kleinschalige onderhoudsmomenten in op het budget neutraal vervangen van verouderde techniek door slimme en zuinige alternatieven.

Kapitaalgoederen in de openbare ruimte
Bij onze aanpak in de openbare ruimte staan veiligheid, bereikbaarheid van de stad en het economisch belang altijd voorop. Door technische beheersystemen en inspecties waarbij wordt bezien of nog wordt voldaan aan de normen van wet- en regelgeving weten we wanneer onderhoud noodzakelijk is. Op het moment actualiseren we de beheersystematiek en de beheerplannen, die de basis vormen voor de nieuwe Nota Beheer openbare ruimte 2021-2024.

Voor een uitgebreide toelichting bij de gemeentelijke belastingen verwijzen wij u naar de paragraaf Lokale heffingen .
Hoe hoger de lokale lasten, hoe minder mogelijkheden een gemeente heeft voor verdere verhoging, hetgeen van invloed is op de wendbaarheid van de begroting. We hanteren twee kengetallen die elk de positie weergeven van Utrecht ten opzichte van een gemiddelde.

8.1 Belastingcapaciteit (BBV, bron: circulaire gemeentefonds)
Het kengetal belastingcapaciteit is een wegens BBV verplicht kengetal. Het drukt de Utrechtse lasten uit in een percentage van het gemiddelde van alle Nederlandse gemeenten. Een laag percentage als uitkomst is gunstig voor de nog beschikbare belastingcapaciteit.
Daarbij tellen kleine gemeenten even zwaar mee als grote doordat het uitgaat van het ongewogen landelijk gemiddelde.

8.2 Kengetal lokale lasten (bron: COELO)
Het kengetal lokale lasten vergelijkt de Utrechtse lokale lasten met die van de 36 grootste (100.000+) gemeenten. Met de uitkomst wordt een rangorde aangegeven van duur naar goedkoop. Bij dit kengetal tellen gemeenten met een groot aantal inwoners zwaarder mee doordat wij uitgaan van het gewogen gemiddelde.

Tabel 8: Belastingcapaciteit en kengetal lokale lasten meerpersoonshuishoudens

Stand van zaken
Utrecht bevindt zich al jaren in de helft van de grootste gemeenten met de laagste woonlasten.

Sturingsmogelijkheden
Het effect van een eventuele belastingverhoging op de wendbaarheid van de gemeentefinanciën is relatief beperkt. Gemeenten nemen na de decentralisatie van 2015 circa 30 procent van de totale overheidsuitgaven voor hun rekening, terwijl het aandeel lokale belastingen in de totale belastingopbrengst onder de drie procent ligt. Het aandeel van de lokale belastingen in de totale inkomsten van gemeenten bedroeg in 2016 5%. De mogelijkheid om de lasten te verhogen wordt deels bepaald door de landelijke macronorm voor onroerendezaakbelasting en deels door politiek inhoudelijke afwegingen. Ook de mate waarin leges en retributies kostendekkend zijn kan een sturingsmogelijkheid zijn.